Hàn Quốc từng "đại phẫu" Seoul như thế...

Để đổi lấy một hình ảnh Seoul năng động, hiện đại bậc nhất châu Á – thủ đô Hàn Quốc đã phải trải qua một cuộc 'đại phẫu' kéo dài hàng chục năm – với chi phí khổng lồ về tài chính, đất đai, tái định cư và cả những xung đột xã hội.

Đó cũng là cái giá Seoul phải trả để sửa chữa những hệ quả do quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa thần tốc tạo ra.

Hàn Quốc từng "đại phẫu" Seoul như thế...

Đống đổ nát thời hậu chiến

Sau Chiến tranh Triều Tiên (1950-1953), Hàn Quốc là một trong những quốc gia nghèo nhất thế giới. Seoul gần như bị tàn phá hoàn toàn, dân số chỉ khoảng 700.000-1 triệu người, trong khi nền kinh tế phụ thuộc lớn vào viện trợ của Mỹ và tình trạng tham nhũng diễn ra phổ biến.

Công cuộc tái thiết bắt đầu từ năm 1961 dưới thời Tổng thống Park Chung-hee. Chính phủ triển khai hàng loạt Kế hoạch Phát triển Kinh tế 5 năm, đặt mục tiêu công nghiệp hóa bằng mọi giá, tập trung vào công nghiệp nặng và xuất khẩu.

Chương trình đô thị hóa cấp tốc đã tạo ra một thành phố hiệu quả, thực dụng và phục vụ tối đa cho tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, quá trình này phần lớn bỏ qua các tác động xã hội, lịch sử và môi trường – khi những khu vực rộng lớn bị giải tỏa để nhường chỗ cho các tòa nhà thương mại và chung cư cao tầng mới.

Khác với châu Âu hay Bắc Mỹ, nơi quá trình đô thị hóa diễn ra trong hơn một thế kỷ, Hàn Quốc trải qua hiện tượng gọi là "đô thị hóa nén chặt" (compressed urbanization), khi những thay đổi vốn cần hàng trăm năm ở các nước phát triển lại được hoàn thành chỉ trong vài chục năm.

Để thúc đẩy tăng trưởng, chính phủ hỗ trợ mạnh các 'tập đoàn chaebol' thông qua tín dụng lãi suất thấp, ưu đãi nhập khẩu và nhiều chính sách đặc biệt khác. Từ những doanh nghiệp gia đình nhỏ, Hyundai, Samsung hay LG dần trở thành những tập đoàn khổng lồ, nắm giữ vai trò trung tâm trong nền kinh tế Hàn Quốc.

Sức ảnh hưởng của các chaebol không chỉ dừng lại ở sản xuất công nghiệp mà còn lan sang lĩnh vực quy hoạch và phát triển đô thị. Với sự hậu thuẫn của nhà nước, họ trở thành động lực chính trong việc xây dựng các khu chung cư quy mô lớn, trung tâm thương mại, khu phức hợp và những biểu tượng hiện đại mới của Seoul.

Những căn nhà tạm bợ ven dòng Cheonggyecheon (Nguồn: The Korea Times)

Khi tăng trưởng nhanh hơn quy hoạch

Sự phát triển thần tốc kéo theo làn sóng di cư quy mô lớn từ nông thôn vào thành phố.

Dân số Seoul tăng từ khoảng 1 triệu người sau chiến tranh lên 3,8 triệu người năm 1965, 6,9 triệu người năm 1975 và đạt đỉnh gần 11 triệu người vào đầu thập niên 1990. 

Người hồi hương, người tị nạn từ Triều Tiên và lao động nông thôn liên tục đổ về khiến khủng hoảng nhà ở ngày càng nghiêm trọng. 

Giai đoạn này, quy hoạch dài hạn bị đặt sau mục tiêu tăng trưởng kinh tế. Chính quyền ưu tiên xây dựng đường sá, cao tốc đô thị và các công trình phục vụ công nghiệp hóa.

Sông ngòi bị lấp, đất nông nghiệp bị đô thị hóa ồ ạt. Seoul dần biến thành một "rừng bê tông" với mật độ dân số vùng đô thị khoảng 16.000 người/km² - thuộc nhóm cao nhất trong OECD.

Một ví dụ điển hình là khu vực Cheonggyecheon. Sau chiến tranh, hàng nghìn người dân di cư dựng nhà tạm dọc hai bên dòng suối để sinh sống. Đến năm 1958, chính quyền giải tỏa toàn bộ khu dân cư này, lấp dòng suối để xây dựng đường giao thông và tiếp tục dựng cao tốc trên cao vào năm 1976.

Cái giá của tư duy "càng mở nhiều đường càng tốt"

Trong nhiều năm, Seoul lựa chọn mở rộng hạ tầng giao thông đường bộ để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng. Tuy nhiên, thành phố nhanh chóng rơi vào nghịch lý quen thuộc của nhiều siêu đô thị: càng mở đường càng tắc.

Số lượng ô tô cá nhân tăng từ khoảng 31.000 chiếc năm 1960 lên hơn 11 triệu chiếc năm 1999, tương đương mức tăng 360 lần, trong khi dân số chỉ tăng chưa đến gấp đôi.

Trong giai đoạn 1980-2014, mạng lưới đường sá chỉ tăng khoảng 1,2 lần nhưng số lượng xe tăng tới 130 lần. Hệ quả là tốc độ lưu thông trung bình tại trung tâm Seoul giảm từ 30,8 km/h năm 1980 xuống chỉ còn 13,6 km/h vào năm 2004.

Chi phí ùn tắc giao thông trở thành gánh nặng khổng lồ đối với nền kinh tế. Riêng năm 2013, thiệt hại ước tính đạt 8.414 tỷ KRW, tương đương khoảng 5-7 tỷ USD tùy theo tỷ giá từng thời kỳ.

Bên cạnh đó là ô nhiễm không khí, tiếng ồn, suy giảm chất lượng sống và áp lực ngày càng lớn lên hệ sinh thái đô thị.

Seoul buộc phải thừa nhận rằng mô hình phát triển dựa trên "bê tông hóa" không còn phù hợp...

Toàn cảnh Seoul và sông Hàn, với toà Lotte World Tower nổi bật ở phía xa 

Cuộc "đại phẫu" 

Trong bối cảnh Gangbuk (phía Bắc sông Hàn) quá tải nghiêm trọng, chính quyền Hàn Quốc dưới sự lãnh đạo của Tổng thống Park Chung-hee đã triển khai ca “đại phẫu” không gian đô thị với Kế hoạch Ba Hạt Nhân (Three Nuclei Plan).

Kế hoạch Ba Hạt Nhân (Three Nuclei Plan) là chiến lược quy hoạch đô thị với mục tiêu chuyển Seoul từ đơn cực (mono-centric) sang đa cực (multi-nuclei) với 3 trung tâm chính:

📌Jongno / Downtown Seoul: Trung tâm chính trị - hành chính

📌Yeouido: Trung tâm tài chính - thương mại

📌Gangnam (Yeongdong): Trung tâm thương mại - công nghệ - giáo dục và dân cư mới.

Điều đáng chú ý là sau hơn nửa thế kỷ, tư duy quy hoạch này vẫn được duy trì. Trong Quy hoạch Tổng thể Seoul 2040, mô hình đa cực tiếp tục được củng cố nhằm tăng khả năng cạnh tranh của thành phố và hạn chế sự tập trung quá mức vào một khu vực duy nhất.

Biểu tượng cho cuộc tái cấu trúc này chính là Gangnam.

Ít ai biết, trước thập niên 1970, Gangnam hay còn được gọi là Yeongdong - chủ yếu là ruộng lúa, đầm lầy và đất nông nghiệp. Dân cư thưa thớt, hạ tầng yếu kém và thường xuyên đối mặt với ngập lụt.

Bước ngoặt xuất hiện khi chính quyền Seoul quyết định đầu tư hàng loạt dự án hạ tầng chiến lược.

Cầu Hannam được xây dựng năm 1969, kết nối trực tiếp khu vực phía nam sông Hàn với trung tâm thành phố. Năm 1970, tuyến cao tốc Gyeongbu - trục giao thông huyết mạch nối Seoul với Busan - đi vào hoạt động. Các dự án kiểm soát lũ, san lấp mặt bằng và mở rộng mạng lưới giao thông công cộng cũng được triển khai đồng thời.

Tuy nhiên, hạ tầng chỉ là một phần của câu chuyện.

Điểm đặc biệt nằm ở cơ chế tài chính mà Seoul sử dụng để phát triển Gangnam.

Khác với nhiều dự án đô thị phụ thuộc lớn vào ngân sách nhà nước, Seoul áp dụng mô hình "Land Readjustment" (điều chỉnh đất đai) trên quy mô lớn. Trong hai dự án Yeongdong District 1 và Yeongdong District 2 kéo dài từ cuối thập niên 1960 đến giữa thập niên 1980, khoảng 26,8 km² đất được tái cấu trúc.

Theo cơ chế này, các chủ đất đóng góp một phần diện tích đất của mình, với tỷ lệ cắt giảm phổ biến khoảng 36-39%. Phần đất được thu hồi được sử dụng để xây dựng đường sá, trường học, công viên và các công trình công cộng. Sau khi hoàn thiện hạ tầng, chủ đất nhận lại những lô đất nhỏ hơn nhưng có giá trị cao hơn đáng kể nhờ được hưởng lợi từ quy hoạch mới.

Một phần đất dự trữ được chính quyền bán ra thị trường để tạo nguồn thu cho dự án.

Các nghiên cứu về trường hợp Yeongdong cho thấy doanh thu từ đất dự trữ đã tài trợ hơn 90% chi phí phát triển ở District 1 và gần như 100% tại District 2.

Nói cách khác, Seoul đã sử dụng chính mức tăng giá trị đất do quy hoạch và hạ tầng tạo ra để chi trả cho quá trình phát triển đô thị. Đây cũng được xem là một trong những ví dụ thành công nhất thế giới về mô hình "land value capture" - thu hồi giá trị gia tăng từ đất đai để đầu tư hạ tầng.

Khu vực điều chỉnh sử dụng đất được đánh dấu màu hồng. Khi Gangnam chuyển đổi từ đất nông nghiệp thành đất đô thị, giá trị đất đã tăng khoảng 13.000 lần trong vòng 26 năm (Nguồn:Hyung Min Kim, University of Melbourne)

Ngoài ra, chính quyền Seoul khi ấy đi một nước cờ đầy chiến lược: Di dời 15 trường trung học danh tiếng từ Gangbuk sang Gangnam trong giai đoạn 1976-1988, trong đó có 8 trường đặt tại khu Yeongdong.

Chính quyền hỗ trợ đất đai, xây dựng cơ sở vật chất và miễn giảm nhiều nghĩa vụ tài chính cho các trường. Song song với đó là chính sách bình đẳng hóa tuyển sinh trung học (High School Equalization Policy), làm giảm sự tập trung của các trường chất lượng cao tại khu trung tâm cũ.

Động thái này đã "kéo tầng lớp tinh hoa" sang khu vực mới phát triển.

Các gia đình trung lưu và thượng lưu bắt đầu chuyển tới Gangnam để tiếp cận môi trường giáo dục tốt hơn cho con cái. Hàng loạt trung tâm luyện thi (hagwon) mọc lên, tạo nên hệ sinh thái giáo dục nổi tiếng bậc nhất Hàn Quốc.

Kết quả, Gangnam trở thành biểu tượng giàu có của Hàn Quốc, đóng góp khoảng 25% GDP Seoul dù chỉ chiếm khoảng 2,5% dân số. Giá đất tại một số khu vực ở Yeongdong từng tăng gần 13.000 lần trong giai đoạn 1963-1989.

Tất yếu, nơi đây dần thu hút các chaebol như Samsung, Hyundai cùng hàng loạt doanh nghiệp dịch vụ tài chính, công nghệ và tư vấn chuyên nghiệp.

Khu vực Teheran Valley sau này trở thành một trong những trung tâm công nghệ lớn nhất Hàn Quốc, thường được ví như "Thung lũng Silicon của Seoul".

Tuy nhiên, thành công này đi kèm chi phí rất lớn về giải phóng mặt bằng, tái định cư, xây dựng hạ tầng và đầu tư công. Nhiều cư dân cũ phải rời đi để nhường chỗ cho quá trình tái phát triển đô thị.

'Cải tổ' hệ thống giao thông

Song song với việc tái cấu trúc không gian đô thị, Seoul tiến hành một cuộc cải tổ toàn diện hệ thống giao thông. Đây là một trong những quyết định tốn kém nhất nhưng cũng mang lại hiệu quả lâu dài nhất trong lịch sử phát triển thành phố.

Ý tưởng xây dựng tàu điện ngầm được đưa ra từ năm 1958 nhưng vấp phải nhiều tranh cãi. Không ít quan chức lo ngại đây là dự án quá sức đối với một nền kinh tế còn nghèo.

Phó Thủ tướng kiêm Bộ trưởng Kinh tế Kim Hak-ryeol từng cảnh báo Tổng thống Park Chung-hee rằng: "Nếu xây tuyến tàu điện ngầm này, đất nước sẽ đi đến đổ nát".

Bất chấp những phản đối, chính quyền vẫn quyết định đặt cược vào giao thông công cộng. Ngày 12/4/1971, Seoul khởi công tuyến Metro số 1 - dự án đường sắt đô thị đầu tiên trong lịch sử Hàn Quốc.

Tuyến đường dài 10,3 km với 9 ga ngầm có tổng vốn đầu tư khoảng 33 tỷ won, tương đương 95 triệu USD thời điểm đó. Đây là khoản chi khổng lồ đối với Hàn Quốc đầu thập niên 1970. Chính phủ trung ương chỉ hỗ trợ khoảng 10% kinh phí, phần lớn gánh nặng tài chính do chính quyền Seoul đảm nhận.

Các kỹ sư phải giải quyết hàng loạt thách thức kỹ thuật chưa từng có: bảo vệ các công trình lịch sử như Namdaemun và Dongdaemun, xử lý hệ thống suối ngầm phức tạp dưới lòng đất và thi công ngay giữa khu vực đông đúc nhất thủ đô.

Toàn bộ tuyến được xây dựng bằng phương pháp đào mở (cut-and-cover), khiến giao thông trung tâm Seoul bị ảnh hưởng trong nhiều năm.

Các tuyến đường của thế hệ tàu điện ngầm đầu tiên ở Seoul (1-4): Tuyến 1 màu xanh dương và đỏ; Tuyến 2 màu xanh lá cây; Tuyến 3 màu cam; Tuyến 4 màu xanh da trời

Tuy nhiên, bước ngoặt thực sự đến một năm sau đó, dưới thời Thị trưởng Seoul Koo Cha-chun - người được nhiều học giả xem là "kiến trúc sư trưởng" của quá trình tái cấu trúc thủ đô Hàn Quốc.

Năm 1975, trong một cuộc họp với các cán bộ quy hoạch đô thị và chuyên gia giao thông, vị cựu sĩ quan quân đội Koo Cha-chun đã tạo nên một trong những giai thoại nổi tiếng nhất lịch sử quy hoạch Hàn Quốc.

Ông cầm một cây bút chì đen, bước đến trước tấm bản đồ lớn của Seoul và vẽ một vòng tròn khép kín bao quanh thành phố.

Chỉ trong chưa đầy 20 phút, ý tưởng thiết kế lại tuyến Metro số 2 được hoàn thiện.

Thay vì phát triển theo trục đông - tây như kế hoạch ban đầu, Metro 2 được chuyển thành tuyến vòng tròn kết nối ba hạt nhân kinh tế - đô thị quan trọng nhất của Seoul gồm Jongno, Yeouido và Gangnam.

Giai thoại "20 phút" của Koo Cha-chun sau này được xem là biểu tượng cho phong cách lãnh đạo quyết liệt của Seoul dưới thời Park Chung-hee: Ra quyết định nhanh, thực thi mạnh và chấp nhận những thay đổi lớn để phục vụ mục tiêu phát triển dài hạn.

Nhiều nhà nghiên cứu quy hoạch đô thị thậm chí cho rằng nếu không có quyết định thay đổi hướng tuyến Metro số 2 năm 1975, Gangnam khó có thể trở thành "thỏi nam châm" bất động sản và trung tâm kinh tế sôi động bậc nhất Hàn Quốc như hiện nay.

Sửa sai

Bước sang đầu những năm 2000, Seoul bắt đầu theo đuổi một mô hình phát triển đô thị mới khi Hàn Quốc tìm cách hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997.

Nếu Gangnam là biểu tượng cho quá trình mở rộng đô thị thì Cheonggyecheon là biểu tượng cho quá trình sửa chữa những sai lầm trong quy hoạch.

Như đã viết ở trên, dòng suối lịch sử này từng bị lấp năm 1958 để xây đường giao thông. Đến năm 1976, phía trên được xây thêm tuyến cao tốc dài khoảng 5,6-6 km, phục vụ khoảng 170.000 lượt xe mỗi ngày.

Năm 2003, Thị trưởng Lee Myung-bak - người sau này trở thành Tổng thống Hàn Quốc - quyết định phá bỏ toàn bộ tuyến cao tốc và khôi phục dòng suối dài 5,84 km.

Đây là một trong những dự án táo bạo nhất trong lịch sử quy hoạch đô thị hiện đại. 

Chi phí thực hiện lên tới khoảng 380-386 triệu USD, vượt dự toán ban đầu. Riêng phần cảnh quan tiêu tốn khoảng 120 triệu USD.

Khó khăn không chỉ nằm ở tiền bạc.

Khoảng 3.265 thương nhân bị ảnh hưởng trực tiếp. Khảo sát ban đầu cho thấy 95,75% phản đối dự án do lo ngại mất việc làm, giảm doanh thu, tăng giá thuê mặt bằng và phải di dời địa điểm kinh doanh.

Chính quyền phải tổ chức hàng nghìn cuộc họp với cộng đồng, đồng thời hỗ trợ nơi kinh doanh tạm thời cho các hộ bị ảnh hưởng.

Ngay cả về mặt kinh tế, dự án cũng gây tranh luận. Phân tích lợi ích - chi phí (BCR) trước khi triển khai đạt 1,89. Tuy nhiên, đánh giá sau khi hoàn thành cho thấy BCR chỉ còn 0,75 do chi phí ùn tắc thực tế cao hơn nhiều so với dự báo, chiếm khoảng 90% tổng chi phí phát sinh.

Cheonggyecheon năm 1958 và ngày nay

Dù vậy, kết quả cuối cùng lại vượt xa những lo ngại ban đầu.

Lượng xe cá nhân vào trung tâm giảm 2,3%, trong khi lượng hành khách xe buýt tăng 15,1% và metro tăng 3,3% trong giai đoạn 2003-2008. Thành phố không rơi vào hỗn loạn giao thông như nhiều dự báo trước đó.

Về môi trường, nhiệt độ khu vực giảm từ khoảng 30°C xuống 26,6°C, tương đương mức giảm 3-5°C. Nồng độ bụi mịn giảm 35%, từ 74 xuống 48 µg/m³.

Đa dạng sinh học phục hồi mạnh mẽ. Số loài thực vật tăng từ 62 lên 308 loài, số loài chim tăng từ 6 lên 36 loài cùng nhiều nhóm sinh vật khác quay trở lại khu vực.

Về kinh tế - xã hội, Cheonggyecheon thu hút khoảng 64.000 lượt khách mỗi ngày, trong đó có khoảng 1.408 du khách quốc tế. Khu vực lân cận ghi nhận khoảng 22 nghìn tỷ KRW đầu tư mới, tương đương khoảng 2 tỷ USD.

Dự án góp phần cải thiện đáng kể hình ảnh Seoul, thúc đẩy du lịch và mang về nhiều giải thưởng quốc tế về quy hoạch đô thị.

Bài học từ Seoul

Lịch sử phát triển của Seoul cho thấy quy hoạch đô thị không chỉ là xây thêm nhà cao tầng hay mở rộng đường sá.

Trong giai đoạn công nghiệp hóa thần tốc, thành phố đã tạo ra một mô hình phát triển hiệu quả cho tăng trưởng kinh tế nhưng đồng thời cũng phải đối mặt với những hệ quả nghiêm trọng về môi trường, giao thông và chất lượng sống.

Để khắc phục, Seoul đã chấp nhận trả giá bằng hàng tỷ USD đầu tư hạ tầng, các chương trình tái định cư quy mô lớn, sự phản đối của xã hội và những gián đoạn kinh tế ngắn hạn.

Đổi lại, thành phố có được một hệ thống giao thông công cộng hàng đầu thế giới, những cực tăng trưởng mới như Gangnam, không gian xanh được phục hồi và chất lượng sống cao hơn cho người dân.

Từ một thành phố đổ nát sau chiến tranh và từng chìm trong khủng hoảng bê tông hóa, Seoul đã trở thành hình mẫu đô thị bền vững của châu Á.

Bài học lớn nhất mà Seoul để lại là đô thị hóa phải đi cùng quy hoạch dài hạn. Khi những sai lầm đã xảy ra, đôi khi điều cần thiết không phải là tiếp tục mở rộng theo lối cũ, mà là chấp nhận một cuộc "đại phẫu" tốn kém để chữa lành và tạo nền tảng cho nhiều thập kỷ phát triển tiếp theo./. 

Nguồn tham khảo: Korea Times, Development of Gangnam, Plans and Actions for Sustainable Urban Spatial Structure of Seoul