Giao quyền sử dụng đất có thời hạn và 2 hướng tiếp cận: Trung Quốc và Singapore

Sự dịch chuyển thể chế đất đai từ sở hữu lâu dài sang hệ thống quyền sử dụng đất có kỳ hạn (leasehold) đại diện cho một trong những bước ngoặt quan trọng nhất trong kinh tế chính trị đô thị hiện đại.

Tại Đông Á, Trung Quốc và Singapore chính là hai bức tranh tương phản đầy sống động cho cuộc đại cải cách này. Dù xuất phát từ hai bối cảnh thể chế và địa lý hoàn toàn khác biệt, cả hai quốc gia đều đã thiết lập quyền kiểm soát tuyệt đối của nhà nước đối với tài nguyên đất đai.

Từ nền tảng đó, họ vận hành một thị trường thứ cấp đầy năng động để biến những mảnh đất có thời hạn thành công cụ cốt lõi điều tiết tài chính công, định hình lại cấu trúc đô thị và thiết lập lưới đỡ an sinh xã hội.

Trung Quốc: Phép màu "tài chính đất đai" từ sự phân tách quyền lực

Nhìn lại lịch sử hơn bốn thập kỷ trước, sự phát triển kinh tế và đô thị hóa thần tốc của Trung Quốc được dẫn dắt bởi một hệ thống thể chế đất đai độc đáo, nơi nguyên tắc xã hội chủ nghĩa hòa quyện cùng cơ chế thị trường.

Trước thời kỳ cải cách (1949–1978), quốc gia này vận hành nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, phân bổ đất đai hoàn toàn miễn phí và vô thời hạn cho các doanh nghiệp nhà nước thông qua cơ chế hành chính.

Sự thiếu vắng bóng dáng của giá cả khiến các nhà máy công nghiệp và khu dân cư trộn lẫn hỗn loạn, sử dụng đất kém hiệu quả trầm trọng. Khi thu hồi đất nông nghiệp giai đoạn này, người nông dân không nhận tiền mặt mà nhận một gói phúc lợi bao cấp toàn diện, từ việc làm, nhà ở cho đến chiếc "hộ khẩu đô thị" quý giá để bước vào hệ thống an sinh thành phố. Dù giải quyết được bài toán xã hội tức thời, mô hình này lại tích tụ những bất cập lớn về cấu trúc đô thị.

Bước ngoặt xuất hiện sau chính sách mở cửa năm 1978, khi Trung Quốc khát vốn đầu tư hạ tầng nhưng Hiến pháp lại nghiêm cấm tư nhân hóa đất đai. Để giải quyết mâu thuẫn này, các nhà hoạch định chính sách đã học hỏi mô hình quyền sử dụng đất có kỳ hạn từ kinh nghiệm thực tế của Hồng Kông, thực hiện cuộc phân tách triệt để: nhà nước hoặc tập thể nắm giữ "quyền sở hữu tối cao", còn "quyền sử dụng đất" được phép giao dịch trên thị trường trong một thời hạn nhất định.

Khu Phố Đông năm 1987, khi Thượng Hải còn chưa chuyển mình (Ảnh: Reuters)

Tiến trình chuyển đổi bùng nổ từ việc Thượng Hải thí điểm thu phí đất đối với khối ngoại năm 1986, ban hành quy định chính thức năm 1987, cho đến phiên đấu thầu đất lịch sử tại quận Hồng Kiều đầu năm 1988.

Tại đây, giá đất lần đầu tiên được xác định dựa trên tổng diện tích xây dựng thực tế để phản ánh đúng giá trị thị trường. Tháng 4 năm 1988, Hiến pháp Trung Quốc chính thức được sửa đổi, mở đường cho Quy định tạm thời năm 1990 thiết lập khung thời hạn tối đa: 70 năm cho đất ở, 50 năm cho đất công nghiệp và 40 năm cho đất thương mại.

Song song với đô thị, dòng chảy cải cách cũng tràn về nông thôn qua Hệ thống khoán hộ (HRS) từ năm 1978, tách quyền sở hữu tập thể khỏi quyền canh tác của nông dân. Chu kỳ khoán từ 5 năm ban đầu được kéo dài lên 15 năm vào năm 1984, rồi 30 năm vào năm 1993, trước khi Nhà nước tuyên bố duy trì "lâu dài không đổi" vào năm 2008, nâng cấp quyền này thành một tài sản có tính bảo hộ cao, được tự do chuyển nhượng, cho thuê hay thế chấp.

Với đất ở nông thôn (homestead), nông dân cũng được trao quyền bán, cho thuê nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất tập thể từ đầu thập niên 1980. Dẫu vậy, Luật Quản lý Đất đai vẫn siết chặt, nghiêm cấm mọi hành vi tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông thôn sang phi nông nghiệp nếu không thông qua cơ chế thu hồi của nhà nước.

Chính sự phân tách quyền lực này đã khai sinh ra cỗ máy tài khóa khổng lồ mang tên "Tài chính đất đai" (Land Finance). Dưới áp lực của chỉ tiêu tăng trưởng GDP, chính quyền địa phương đóng vai trò nhà môi giới độc quyền duy nhất. Họ thu hồi đất nông nghiệp với mức đền bù thấp dựa trên giá trị sản xuất nông nghiệp gốc, sau đó đầu tư hạ tầng cơ bản rồi mang đấu giá quyền sử dụng đất đô thị với giá cao.

Khoản chênh lệch địa tô khổng lồ này trở thành nguồn thu ngoài ngân sách trực tiếp tài trợ cho sự bùng nổ hạ tầng, chiếm tới 30% đến 50% tổng doanh thu tài khóa địa phương. Chưa dừng lại ở đó, các chính quyền còn lập ra các công ty đầu tư phát triển đô thị (LGFVs), dùng quyền sử dụng đất làm tài sản thế chấp để vay vốn quy mô lớn từ hệ thống ngân hàng hoặc phát hành trái phiếu đô thị (Chengtou bond).

Tuy nhiên, "phép màu đô thị hóa" ấy đã phải trả giá khi tích tụ những rủi ro mang tính hệ thống lớn. Cuộc khủng hoảng bất động sản từ năm 2021 với sự sụp đổ của các tập đoàn lớn như Evergrande đã kích hoạt một phản ứng dây chuyền tiêu cực. Doanh số bán nhà sụt giảm mạnh khiến các nhà phát triển cạn kiệt thanh khoản, đồng loạt quay lưng với các phiên đấu giá đất. Nguồn thu từ đất đai suy kiệt ngay lập tức làm tê liệt ngân sách địa phương, đẩy các LGFV vào vòng xoáy khủng hoảng nợ nghiêm trọng khi tiệm cận đỉnh chu kỳ hoàn trả.

Trước rào cản đó, năm 2026 đánh dấu một bước ngoặt chiến lược khi Bộ Tài nguyên Thiên nhiên Trung Quốc áp dụng quy tắc cung cấp đất mới, khống chế nguồn cung đất xây dựng mới không được vượt quá khối lượng đất hiện có được tái chế từ các dự án cải tạo đô thị (urban renewal).

Sự chuyển dịch này buộc các địa phương và LGFV phải từ bỏ mô hình mở rộng ngoại ô (greenfield) để chuyển sang tái thiết quỹ đất hiện hữu. Dù có nguồn vốn mồi từ trái phiếu chuyên dụng, các dự án cải tạo này lại vô cùng phức tạp, đòi hỏi đàm phán kéo dài với cư dân về đền bù, di dời, khiến chu kỳ hoàn vốn bị kéo giãn và nhu cầu huy động vốn của các LGFV tiếp tục duy trì ở mức cao.

Singapore: Nghệ thuật quy hoạch tuần hoàn giữ gìn công lý liên thế hệ

Trái ngược với quy mô rộng lớn và sự phân cấp của Trung Quốc, quốc đảo nhỏ bé Singapore vận hành một hệ thống sở hữu đất đai có thời hạn cực kỳ tập trung và nhất quán dưới bàn tay đạo diễn của nhà nước.

Thời điểm giành độc lập năm 1965, Singapore đối mặt với bóng ma khan hiếm tài nguyên, đất đai bị chia cắt bởi sở hữu tư nhân lâu dài (freehold) và tình trạng đầu cơ diễn ra tràn lan. Để đập tan rào cản thể chế này, Đạo luật Thu hồi Đất đai năm 1966 được ban hành, trao cho chính quyền quyền hạn tối cao trong việc thu hồi bắt buộc bất kỳ khu đất tư nhân nào.

Điểm mấu chốt nằm ở cơ chế áp đặt giá đền bù dựa trên giá trị sử dụng tại một thời điểm lịch sử cố định, chặt đứt mọi kỳ vọng thổi giá từ quy hoạch tương lai. Biện pháp hành chính thép này giúp nhà nước gom được quỹ đất sạch khổng lồ với chi phí thấp, nâng tỷ lệ sở hữu đất công từ 31% năm 1949 lên 76,2% năm 1985 và hiện nay đạt tới 85% đến 90% tổng diện tích quốc gia.

Vì sao Singapore kiên quyết áp đặt hệ thống tô nhượng có thời hạn 99 năm đối với đất ở và 30 đến 60 năm đối với đất công nghiệp thay vì cấp quyền vĩnh viễn?

Câu trả lời nằm ở tầm nhìn kinh tế vĩ mô. Với không gian địa lý siêu nhỏ, hệ thống kỳ hạn đảm bảo rằng sau một chu kỳ phát triển dài, đất đai sẽ tự động trở về tay nhà nước để tái chế và tái quy hoạch cho thế hệ tương lai mà không tốn một đồng chi phí thu mua lại.

Hơn nữa, bằng cách tách biệt quyền sở hữu công trình khỏi quyền sở hữu đất vĩnh viễn, Ban Phát triển Nhà ở (HDB) có thể cung cấp các căn hộ nhà ở xã hội với mức giá rẻ hơn rất nhiều so với thị trường tư nhân, giúp hơn 80% dân số sở hữu nhà riêng chất lượng cao, tạo ra sự ổn định xã hội vượt trội.

Đây cũng là công cụ chặn đứng tình trạng bất bình đẳng tài sản liên thế hệ, ngăn không cho lợi thế địa tô tích lũy vô tận trong tay một số gia đình giàu có. Khi hết hạn hợp đồng thuê, toàn bộ giá trị đất sẽ quay về bằng không, hoàn trả lại cho sở hữu công cộng.

Để vận hành hệ thống này một cách khoa học, Cơ quan Quản lý Đất đai Singapore (SLA) sử dụng "Bảng Bala" — một công cụ định giá độc quyền dựa trên nguyên lý Giá trị Hiện tại Ròng (NPV) của dòng tiền thuê đất.

Trái với suy nghĩ thông thường, giá trị đất thuê không giảm đều theo từng năm. Một khu đất 99 năm mới tinh có giá trị tương đương 96% đất sở hữu vĩnh viễn, và khi chỉ còn 50 năm, nó vẫn giữ được khoảng 75% giá trị nhờ sự tăng trưởng của giá thuê đô thị. Chỉ đến khi thời hạn rơi xuống dưới 30 năm, tốc độ giảm giá mới thực sự lao dốc về không.

Cơ quan Quản lý Đất đai Singapore (SLA) sử dụng "Bảng Bala" — một công cụ định giá độc quyền dựa trên nguyên lý Giá trị Hiện tại Ròng (NPV) của dòng tiền thuê đất.

Đằng sau đồ thị phi tuyến tính đó là một cơ chế kiểm soát tài chính tự động vô cùng nghiêm ngặt. Khi thời hạn còn lại dưới 60 năm, Quỹ Phòng xa Trung ương (CPF) sẽ giới hạn việc dùng tiền tài khoản thường để mua nhà cũ: thời hạn còn lại phải đủ bao phủ tuổi người mua trẻ nhất đến ít nhất 95 tuổi.

Dưới mốc 35 năm, CPF hoàn toàn bị cấm sử dụng. Đồng thời, các ngân hàng thương mại dưới sự điều tiết của Cơ quan Quản lý Tiền tệ Singapore (MAS) sẽ thắt chặt nghiêm ngặt tỷ lệ cho vay trên giá trị tài sản (LTV), thậm chí từ chối cấp khoản vay thế chấp mới khi thời hạn dưới 30 năm. Việc mất đi đòn bẩy tài chính từ CPF và ngân hàng khiến thanh khoản bất động sản cũ bị đóng băng, đẩy giá trị tài sản sụt giảm mạnh về không.

Tiền lệ lịch sử chấn động minh chứng cho sự vận hành nghiệt ngã nhưng nhất quán này đã diễn ra vào ngày 31/12/2020 tại khu dân cư Geylang Lorong 3. Hợp đồng thuê đất 60 năm của 191 căn nhà liên kế chính thức khép lại, toàn bộ khu đất và tài sản trên đất tự động trở về tay nhà nước mà không có bất kỳ một khoản bồi thường tài chính nào cho chủ sở hữu cũ.

Để chuẩn bị cho sự kiện này, SLA đã âm thầm triển khai một chiến dịch kéo dài 3 năm, phân công riêng nhân sự chuyên trách đến từng hộ gia đình để hỗ trợ tìm kiếm phương án tái định cư. Họ phối hợp với HDB để cung cấp các giải pháp nhà ở thay thế, cho phép người cao tuổi mua căn hộ ngắn hạn 2-Room Flexi hoặc hỗ trợ thuê nhà ở xã hội giá rẻ.

Các bộ ngành như MOM và MCCY cũng vào cuộc để hỗ trợ các cơ sở tôn giáo và ký túc xá lao động nước ngoài tìm kiếm mặt bằng mới một cách trật tự. Khu đất sau đó được rào lại, giải phóng không gian để chuẩn bị cho một dự án nhà ở xã hội mới quy mô lớn nhằm trẻ hóa đô thị quận Kallang. Geylang Lorong 3 chính là thông điệp thép gửi đến thị trường, đồng thời thiết lập khuôn mẫu ứng xử của chính phủ đối với các trường hợp đáo hạn tiếp theo trong tương lai, gần nhất là vào năm 2034.

Để chuẩn bị ứng phó với làn sóng khấu hao thời hạn của hàng triệu căn hộ HDB cũ, chính phủ Singapore đã thiết lập hai cơ chế can thiệp đô thị bổ trợ nhau. Đầu tiên là Chương trình tái thiết đô thị cưỡng chế lựa chọn (SERS) — một công cụ hành chính áp đặt đối với các khu vực cũ có tiềm năng gia tăng mật độ quy hoạch cao. Nhà nước thu hồi toàn bộ, bồi thường theo giá thị trường và ban tặng các đặc quyền ưu đãi như quyền chọn mua căn hộ thay thế mới lân cận với thời hạn 99 năm mới tinh, kèm khoản trợ cấp 30.000 SGD cùng chi phí pháp lý, di dời. Nhưng vì chi phí tài khóa khổng lồ và quỹ đất có hạn, SERS sẽ bị hạn chế nghiêm ngặt, chỉ chiếm khoảng 5% căn hộ trên toàn quốc.

Đối với 95% căn hộ còn lại, Singapore giới thiệu Chương trình tái thiết đô thị tự nguyện sớm (VERS), dự kiến bắt đầu từ những năm 2030 khi các block nhà bước qua tuổi thứ 70. Hoạt động dựa trên cơ chế bỏ phiếu dân chủ của cư dân, nếu đạt tỷ lệ đồng thuận cao, chính phủ sẽ mua lại toàn bộ khu đất khi thời hạn còn lại khoảng 29 năm. Mức bồi thường của VERS được xác định là sẽ kém ưu đãi hơn SERS rất nhiều, chỉ dựa trên giá trị của căn hộ cũ đã khấu hao 70 năm (chỉ còn khoảng một nửa giá trị ban đầu theo Bảng Bala). Đồng thời, người dân không được tặng căn hộ mới 99 năm miễn phí, mà được hỗ trợ mua các căn hộ có thời hạn sử dụng ngắn hơn với giá bao cấp để đảm bảo an cư tuổi già mà không phải gánh khoản nợ vay quá lớn.

Một điểm độc đáo khác của Singapore nằm ở Cơ chế thu hồi giá trị đất đai (Land Value Capture - LVC) vô cùng bền vững. Thay vì ăn chênh lệch địa tô một lần dễ gây bong bóng như Trung Quốc, Singapore thu giữ phần giá trị gia tăng phát sinh từ hạ tầng thông qua sự kết hợp đa dạng giữa các sắc thuế tài sản định kỳ, thuế thu nhập từ tiền thuê đất, thuế trước bạ và đặc biệt là khoản phí phát triển (betterment levy/development charge) đánh trực tiếp vào chủ đất khi họ yêu cầu thay đổi quy hoạch hoặc tăng mật độ xây dựng. Khoản doanh thu thuế định kỳ này giữ cho tài chính công của Singapore luôn ổn định vượt trội, tách biệt khỏi áp lực phải liên tục bán đất.

Sự đánh đổi mang tính kinh tế chính trị đô thị

Hành trình của Trung Quốc và Singapore chứng minh rằng việc thiết kế quyền tài sản đối với đất đai có ảnh hưởng mang tính quyết định đến quỹ đạo phát triển kinh tế và cấu trúc an sinh xã hội của một quốc gia. Bản chất của hệ thống này chính là một cuộc đối đầu kinh điển giữa việc bảo toàn giá trị tài sản hộ gia đình và duy trì tính tuần hoàn của quỹ đất công.

Cả hai quốc gia đều đã chạm tới những bài kiểm tra thực tế đầu tiên về việc đáo hạn đất ở, thử nghiệm qua trường hợp Ôn Châu (2016) tại Trung Quốc và Geylang Lorong 3 (2020) tại Singapore. Tuy nhiên, họ đã lựa chọn hai ngã rẽ hoàn toàn khác biệt.

Tại Trung Quốc, vì ngôi nhà đại diện cho hơn 70% tổng tài sản tích lũy của tầng lớp trung lưu, việc thu phí gia hạn cao khi hết hạn hợp đồng 70 năm đất ở sẽ tạo ra nguy cơ đổ vỡ thị trường bất động sản và kích hoạt bất ổn xã hội.

Chính phủ thực hiện trấn an bằng quy định tự động gia hạn đất ở không thu phí trong Bộ luật Dân sự năm 2020, biến quyền sử dụng đất 70 năm trên thực tế thành một loại quyền sở hữu vĩnh viễn không chính thức. Lựa chọn mang tính thích ứng linh hoạt này giúp bảo vệ tài sản của người dân nhưng lại tước đi khả năng thu hồi đất của nhà nước để tái chế đô thị, buộc chính phủ phải xoay xở với mô hình cải tạo đô thị phức tạp và ráo riết tìm kiếm các nguồn thu tài khóa thay thế bền vững hơn trong tương lai.

Ngược lại, Singapore đại diện cho một cách tiếp cận kế hoạch hóa khoa học, kỷ luật cao và kiên quyết bảo vệ tính thiêng liêng của thời hạn hợp đồng. Sự kiện Geylang Lorong 3 gửi một thông điệp đanh thép rằng tài sản có kỳ hạn chắc chắn sẽ trở về giá trị bằng không.

Chính phủ Singapore chấp nhận sự suy giảm tài sản của người dân khi tiệm cận ngày đáo hạn, nhưng đổi lại, họ giăng sẵn một hệ thống lưới đỡ an sinh vô cùng chặt chẽ từ quỹ hưu trí CPF, các căn hộ ngắn hạn bao cấp cho đến chương trình VERS để người dân di dời một cách trật tự. Sự kiên quyết này giúp Singapore bảo toàn khả năng tuần hoàn quỹ đất sạch một cách bền vững qua nhiều thế hệ, duy trì quyền kiểm soát quy hoạch tuyệt đối đối với một quốc gia có diện tích siêu nhỏ./.